Financiamento da Política Pública de Segurança e o Modelo Ideal de Gestão Municipal

* Prof. Sebastião Rios Júnior

O fenômeno da violência e da criminalidade é complexo e exige um esforço concentrado de toda a sociedade, em busca de soluções efetivas e sustentáveis. Os municípios afiguram-se como instância mais próxima dos problemas vividos pelos cidadãos e, como tal, assumem papel relevante na implementação de soluções para a política pública de segurança. Situando-se no contexto da chamada “segurança preventiva”, podem perfeitamente auxiliar no combate às causas determinantes da criminalidade e nas ações das organizações policiais desde que se estruturem convenientemente.

Para isto, devem criar mecanismos de gestão capazes de desenvolver ações voltadas para esse mister, de forma a estimular e em condições de contar com a participação efetiva da comunidade e seus membros, para a consolidação da verdadeira política pública de segurança. O espírito de colaboração e integração comunitárias torna a gestão governamental mais legítima e o mandamento constitucional é no sentido de que a segurança pública é dever do Estado, mas responsabilidade de todos, das autoridades e de cada cidadão.

A injeção de recursos em modelos de organização mal estruturados não irá corresponder às expectativas e só servirá para aumentar o grau de insatisfação da sociedade com o desempenho do setor público, em áreas essenciais, onde, na atualidade, se insere a segurança pública.

Não basta recorrer-se às fontes de financiamento, angariar recursos ou instituir formas de incrementar a receita para alcançar as diretrizes e metas governamentais. Antes de mais nada, é preciso organizar-se, fortalecer o controle e a informação, criar condições para aplicar bem os recursos e obter os resultados esperados, em resposta aos anseios da população, enfim buscar um modelo de gestão condizente com a realidade e com a necessidade de produzir resultados concretos e objetivos.

O conceito moderno de administração por gestão transcende às práticas usuais, e corresponde e conduz a um sistema de gestão municipal inteligente. A visão da gestão municipal inteligente fundamenta-se na construção das bases indispensáveis a uma administração eficiente, dotada de informações atualizadas, integradas e confiáveis, destinadas a subsidiar o poder e a tomada de decisão.

Centralização, semicentralização, descentralização, integração, orçamento participativo, etc. são atributos estritamente ligados à ideia de administração por gestão, mas que nem sempre são bem esclarecidos ou assimilados na prática.

Justamente por não serem esses conceitos bem esclarecidos ou entendidos, não são amplamente explorados ou, quando muito, são mal utilizados, embora se constituam num valioso instrumento de controle, execução e informação, fundamental para o exercício da autêntica administração por gestão.

Para compreender o sentido da administração por gestão e sentir a necessidade das bases fundamentais para a gestão municipal inteligente é preciso, além de contar com eficiente estrutura de informação, desenvolver uma cultura interna capaz de absorver o processo de interação do complexo administrativo interno com o ambiente externo, representado pela comunidade, contribuinte, prestador de serviços, conveniado, cidadão ou qualquer parte que, de alguma forma, se articula com a administração municipal e precisa contar com a presteza e confiabilidade de seus serviços.

A Constituição da República, quando estabelece, no artigo 29, Incisos XII e XIII, que o Município deve prever em sua lei orgânica a colaboração das associações representativas no planejamento municipal, comumente chamado de orçamento participativo, procura exatamente interagir a comunidade, parte do ambiente externo, com a administração, de modo que as necessidades e os interesses da população sejam conhecidos e incluídos nos planos de ação do governo.

Admite-se que a administração por gestão no setor público tenha suas raízes no Decreto-lei 200/67, que implantou a reforma administrativa no âmbito federal. Mesmo por analogia, os princípios de reforma consagrados neste instrumento deveriam ser adotados pelos estados e municípios, tal a essência e magnitude do conteúdo desta lei. A racionalização administrativa, fundamentada nos princípios da não duplicação de meios para fins idênticos e da delegação de competência, como instrumento de ampla descentralização administrativa, é básica para tornar as ações governamentais mais ágeis e próximas dos usuários dos serviços públicos e demais partes interessadas.

A não duplicação de meios para fins idênticos pressupõe um ambiente integrado, onde uns se servem dos recursos dos outros. A descentralização administrativa é forma de gestão em que o controle deve ser centralizado e a execução descentralizada. A descentralização, parcial ou total, se opera com a delegação de competência, sendo esta o instrumento pelo qual a autoridade principal, responsável pela gestão governamental, confere poderes a um corresponsável, agente público de sua confiança, para realizar atos da administração dentro de certas condições e limites. O controle centralizado serve para manter os padrões de procedimentos e racionalização administrativa, produzir informações isoladas e conjuntas, avaliar a eficiência e o desempenho global e setorial das diversas atividades, verificar a legalidade e probidade da gestão, subsidiar o órgão de controle interno e criar condições para a eficácia do controle externo. A execução descentralizada propicia agilidade das ações, dissemina o conhecimento técnico, possibilita a distribuição equitativa do trabalho e evita pessoas ou setores ilhados ou senhores absolutos do conhecimento e da informação. Neste sentido, a gestão pública municipal pode ser delineada da seguinte maneira:

modelo de organização municipal

Neste modelo de organização, a ideia de gestão pública municipal pressupõe uma estrutura institucional múltipla e empreendedora, com ações participativas e integradas, em busca de objetivos comuns e satisfação das necessidades essenciais, sejam setoriais e regionais, de interesse social ou econômico, ou de ordem administrativa, assentada, fundamentalmente, nas seguintes bases:

a) informação, constituída de recursos tecnológicos compatíveis com as necessidades gerenciais e de uma base de dados sólida, que não se limita aos controles formais, mas ainda de condições que permitam atender o controle e a legalidade, a avaliação de resultados, a agilidade dos processos, mediante a ampla descentralização administrativa e, sobretudo, a tomada de decisões. O binômio eficiência/eficácia deve ser entendido, na Administração Pública, como licitude/resultado. A definição de uma arquitetura informacional adequada, com utilização ostensiva das novas tecnologias de informação e dos modernos instrumentos gerenciais, é pré-condição para atingir esse objetivo. A lei exige eficiência, segurança, confiabilidade ou, nos termos do Art. 37 da Constituição, obediência perseverante aos preceitos legais, à moralidade pública, tratamento igualitário dos cidadãos e publicidade dos atos. O maior conflito existe entre a eficácia (resultado) exigida pela alta administração e a eficiência (ação) exigida pela lei. Nestas circunstâncias, o ambiente informacional deve ser modelado de acordo com os requisitos da lei quanto à flexibilidade, confiabilidade, disponibilidade, velocidade da informação, segurança, capacidade de integração de dados e troca de informações.

b) planejamento, a análise e avaliação do comportamento organizacional e das necessidades setoriais e regionais, de natureza econômico-social, sob a ótica da infraestrutura e desenvolvimento urbano, e sua adequação às prioridades de governo e à condição orçamentária;

c) participação, a intervenção comunitária e de outros segmentos interessados ou que colaboram nas ações de governo, objetivando a consecução de objetivos e metas de interesse comum;

d) integração, o aproveitamento comum das informações disponíveis nas diferentes áreas de atuação do governo e a identidade e interação dos diversos segmentos que participam do processo decisório; descentralização, a autonomia da unidade descentralizada com divisão da responsabilidade, a agilidade no processo decisório com a proximidade dos recursos ao local onde serão utilizados, a distribuição equitativa do trabalho e padronização dos procedimentos. A descentralização se opera, principalmente, através da administração indireta e dos fundos especiais ou, em segundo plano, na própria administração direta, mediante a delegação de competência para exercício do poder de decisão e de mecanismos que permitam centralizar o controle e descentralizar a execução. A forma preferida pelos segmentos da área social tem sido os fundos especiais instituídos por lei e, como tal, mais recomendados para a política pública de segurança, no âmbito municipal.

Não obstante, existe, por outro lado, o peso excessivo da legislação sobre a atividade, determinando a existência de certas garantias jurídicas e procedimentos administrativos rigorosos no funcionamento interno da Administração, cujo cumprimento deverá estar assegurado. A atividade é, portanto, regulada, e o sistema de hierarquia passa a ser fundamental para que ela se desenvolva sob a égide da lei, dos regulamentos e normas vigentes. Reforçando esse ponto de vista, o sucesso na adoção da forma de administração por gestão depende de algumas medidas de fortalecimento das condições necessárias, como:mudança cultural, com enfoque nos circuitos de tomada de decisões, na gestão dos recursos humanos, flexibilização das configurações jurídicas adotadas e redefinição dos centros de responsabilidade, etc., e estrutura orgânica condizente com a atuação do governo e a eficiência da máquina administrativa.

Em relação à infraestrutura e desenvolvimento urbano, é importante destacar a alusão ao espaço municipal feita por Ladislau Dowbor, em seu artigo on-line “O que é Poder Local”:

“É preciso ordenar o espaço municipal de acordo com a sua lógica demográfica, condições de vida, elos comunitários. Neste sentido, é necessário repensar a divisão por bairros e zonas rurais, de forma a organizar a participação segundo o sentimento real de identidade local da população. Bairros específicos têm problemas específicos: há os que não têm asfalto, os que são carentes de água, e assim por diante.

O planejamento tem uma vertente macroeconômica importante, como norteador das ações governamentais e delimitador das condições indispensáveis à satisfação dos anseios comunitários e das necessidades da própria administração.

A participação nas ações governamentais não só irá envolver a comunidade, através de sua representação ou associações de bairros, como as parcerias, em que atividades governamentais de natureza essencial podem ser exercidas com o concurso das entidades do terceiro setor, como as ONG’s ou das organizações sociais qualificadas pelo governo, na forma da lei.

Além das associações de bairros, outro nível incluído no modelo, como interveniente/participante, são os corpos organizados no município: sindicatos e representações profissionais. São também grupos de pressão com tradição participativa ou reivindicatória. Essa participação deve ser ordenada gradualmente, criando canais regulares de expressão e consulta sobre problemas relevantes do município.

O modelo inclui, ainda, os centros educativos e culturais como intervenientes/participantes, dada a importância da participação dos meios científicos e educacionais, que mobilizem capacidades científicas locais em torno da solução de problemas básicos enfrentados pelo município ou pela região. Esses centros desenvolvem, normalmente, pesquisa de fundo, como estudos demográficos, estudos da posse e uso do solo, da própria história do município, seus problemas mais significativos, podendo transmitir esse conhecimento à força política local.

A articulação governo comunidade deve se processar através de um segmento especial e moderador da administração, que se interage com a representação comunitária e com os setores da administração incumbidos das atividades sociais e econômicas, ou melhor, uma coordenadoria de interação dessas atividades, identificando as necessidades mais prementes da população e estabelecendo as prioridades governamentais que melhor satisfaçam os anseios comunitários.

Essa forma de articulação pode ser obtida através de um Conselho de Desenvolvimento Municipal, que congregaria os grupos organizados, representativos do governo e da comunidade e que, em conjunto, iriam avaliar e apresentar soluções para as necessidades comunitárias mais prementes e prioritárias. Aliado a essa estrutura, estariam os conselhos municipais representativos de cada segmento social, dentre os quais o Conselho Municipal de Segurança Pública.

A formação de uma cultura de planejamento e de participação é lenta, sem dúvida, mas profunda, pois assegura a utilidade social dos recursos e a autoridade do cidadão sobre a atividade econômica que, afinal de contas, é resultado do esforço de todos.

A questão da medição do desempenho governamental vem preocupando os governantes, uma vez que, não se preocupando as instituições públicas com a obtenção de lucro, torna-se difícil proceder à avaliação da gestão, tanto mais que os indicadores geralmente utilizados são de aspecto financeiro.

Os indicadores chave de desempenho devem cobrir as diferentes áreas da organização e a sua atualização deve ser periódica e frequente. Para um exercício orçamentário alternativo, uma das bases fundamentais da gestão pública passa pela utilização da informação disponível sobre a atuação dos gestores. Esta situação permite um processo de avaliação por comparação, como no caso de distintas entidades públicas, em lugares diferentes, proporcionando, em princípio, padrões de serviços similares, de acordo com os direitos reconhecidos aos cidadãos. Dispor dessa informação significa maior transparência na gestão e a sua correta utilização pode reduzir a assimetria da informação existente. A procura de modelos de avaliação criteriosa dos resultados da gestão governamental deve constituir-se, pois, numa preocupação constante da administração, para o coroamento de todo esse novel e envolvente processo de gestão pública.

A par do modelo de gestão, resultado da concentração do esforço governo/comunidade, a ação governamental fica condicionada à obtenção dos recursos necessários à consecução de seus objetivos.

A segurança pública, em particular, não pode mais ser relegada a um segundo plano, mas incluída na ordem de prioridades nacionais, como ação social de extrema essencialidade. A exemplo da política de saúde e de educação, deveria, antes de tudo, contar com a vinculação constitucional de um percentual sobre a receita de impostos e transferências. Estariam, assim, asseguradas as condições de ordem financeira para sua manutenção permanente.

Aliada a essa condição primordial, outros recursos poderiam ser aplicados, advindos principalmente das seguintes fontes:

a) recursos próprios, resultantes de aplicações diretas. Sempre que possível; dependendo, naturalmente, da condição orçamentária, poderia o Governo Municipal destacar recursos para reforçar a política de segurança pública;

b) recursos provenientes de repasse fundo a fundo. Supondo que a opção para uma ampla descentralização das ações de segurança pública seja através de fundo especial e, considerando que, no âmbito federal, já existem dois destes fundos para esta finalidade, como tais o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo Nacional Previdenciário, esta modalidade de captação e transferência de recursos poderá ser aproveitada. Essa forma de aplicação observa os mesmos critérios de outros fundos da área social, como saúde, educação, assistência social, criança e adolescente, organizados sob as diretrizes de conselhos nacionais, e o controle de conselhos instituídos no âmbito municipal. No caso presente, já se conta com o CONASP – Conselho Nacional de Segurança Pública

c) recursos de convênios intergovernamentais de intenções. Os diferentes níveis de governo deverão articular-se e prestar cooperação mútua, celebrando convênios de intenções que propiciem a repartição de recursos para atender objetivos comuns ou de interesse de determinada área de atuação.

d) recursos de contrapartida, quando exigida do executor;

e) recursos de bancos de desenvolvimento econômico e social (BNDES e outros);

f) recursos de programas especiais, instituídos para a área de segurança pública, como o PRONASCI – Programa Nacional de Segurança com Cidadania.

Todavia, para a habilitação e obtenção dos recursos, o Governo Municipal deverá provar a sua condição institucional de cumprir os objetivos da política de segurança pública, estruturando-se de acordo com a forma de administração escolhida – órgão da Administração Direta, Indireta ou Fundo Especial – sendo esta última a mais recomendada para este tipo de ação social de governo.

* Diretor-Geral da RPS – Rios Projetos e Sistemas, advogado, contador e administrador. Ex-professor de Orçamento, Contabilidade e Finanças Públicas da UFMG.

Transparência da gestão fiscal

Vivemos um momento de transição, em que se procura ampliar o conceito de gestão fiscal responsável e transparente e adotar no setor público as normas internacionais de contabilidade. As mudanças são de tal ordem que, na atual conjuntura, podem ser até incompatíveis com a cultura e com a infraestrutura tecnológica de grande parte das instituições. O momento exige reflexão e consciência de que devem ser envidados esforços a fim de que possam ser cumpridas, nos prazos estabelecidos, as novas exigências legais e normativas.

A Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009 alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescentando-lhe os artigos 48.A, 73.A e 73.B, que dispõem sobre a forma de assegurar ao público a transparência da gestão fiscal.

O prazo para cumprimento da disposição legal iniciou-se neste ano para os municípios com mais de 100.000 habitantes, estendendo-se a 2011 para os que tenham de 50.000 a 100.000 habitantes e a 2013 para os que tenham até 50.000 habitantes, sob pena de se sujeitarem às cominações legais (impossibilidade de receberem transferências voluntárias e possibilidade de cidadãos, partidos políticos, associação ou sindicatos denunciarem a falta de cumprimento das prescrições da Lei ao Ministério Público e Tribunal de Contas.

A Lei exige a adoção de um sistema integrado de administração financeira e de controle, no padrão mínimo estabelecido pela União, para alimentar o Portal da Transparência a ser instituído no “site” do município, detalhando as operações que envolvem receita e despesa. Este padrão acaba de ser regulamentado pelo Decreto Federal nº 7.185 de 27 de maio último.

O conceito de sistema integrado, na forma estabelecida na referida regulamentação, pressupõe uma solução de informática que compreenda e consolide as operações de todas as entidades municipais, inclusive fundos e estatais dependentes, e apresente condições de disponibilizar as informações em tempo real e, em conjunto, gerar as informações detalhadas para acesso público e os relatórios e demonstrativos de natureza orçamentária, financeira e contábil previstos na legislação.

A ideia de integração se concentra ainda na segurança e consistência da informação e nos princípios da racionalidade e da economicidade, em que as diferentes áreas de atuação se interagem e evitam a duplicação de meios para fins idênticos, numa autêntica economia de escala.

Os padrões tecnológicos definidos na regulamentação atentam para uma arquitetura de interoperabilidade do Governo Eletrônico – e-Gov, que permita a interação entre poderes, esferas de governo e sociedade em geral.

Porém, tal regulamentação não esgota a matéria. As disposições gerais do decreto cogitam de requisitos tecnológicos adicionais que ainda passarão a ser estabelecidos e de requisitos contábeis, estes últimos com vistas à implantação do PCASP – Plano de Contas Aplicado ao Setor Público resultante da aplicação das NBC – Normas Brasileiras de Contabilidade expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, com base na legislação e normas em vigor e nas normas da “International Federation of Accountants (IFAC)” denominadas “International Public Sector Accounting Standard (IPSAS)”.

Neste sentido e, para atender as exigências presentes e futuras, estão sendo recomendadas soluções de informática que sirvam ao conjunto, à aferição de resultados da gestão e à produção de informações no nível e condições exigíveis, além do desenvolvimento de uma cultura voltada para a gestão de resultados.

Imbuída dos propósitos da nova orientação legal e normativa, a RPS – Rios Projetos e Sistemas procurou desenvolver uma solução integrada, avançada em conceito e tecnologia, com todas essas particularidades, constituída de módulos intercomunicantes, que passou a oferecer aos seus clientes e que coloca, mediante prévia demonstração, à disposição dos municípios interessados.

Módulo “Portal de Serviços”

O módulo “Portal de Serviços” está acoplado à solução integrada da RPS, em web e base de dados única, denominada SAFCI – Sistema de Administração Financeira e Controle Interno, procurando atender plenamente o conceito e.Gov de governo eletrônico preconizado na legislação vigente, que se desdobra no padrão e.Ping de interoperabilidade e no modelo e.Mag de acessibilidade de governo.

A informação de interesse público é extraída dos demais módulos da solução e disponibilizada na Internet em absoluto tempo real.

Podem ser dsponibilizadas, além de outras sob entendimento e a critério do cliente, informações concernentes à execução orçamentária da despesa e da receita, do módulo de Orçamento, Finanças e Contabilidade Pública, andamento de processos, do módulo de Protocolo e Controle de Documentos e Processos, certidões negativas, alvarás, emissão de guias e situação fiscal, dos módulos de Tributação e Arrecadação Municipal, Licenciamento de Obras e Conta-Corrente do Contribuinte, licitações e contratos, do módulo de Materiais e Serviços, informe de rendimentos, dos módulos de Orçamento, Finanças e Contabilidade Pública e de RH e Folha de Pagamento, etc.